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5个阶段的44个问题,最新PPP项目实操问题清单!

PP项目流程大致可分为5个阶段,项目发起、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交。根据财政部官方数据显示,截至3月底,PPP全国入库项目已达12287个,累计投资额14.6万亿元。

       一季度进入执行或移交阶段的项目在逐月增加,落地速度在加快。但在PPP项目?#24179;?#36807;程中,还有很多专业问题值得我们去学习研究。

为此,度川管理研究部整理了在PPP项目5个阶段中的常见问题,以飨读者!

一、项目识别阶段

01

问题一

谁能发起PPP项目?应当向谁提出?

按照指南的要求,政府方和社会资本都可以发起项目。

政府发起是由财政部门(政府和社会资本合作?#34892;模?#36127;责向行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目,向财政部门申报。

社会资本应以项目建议书的方式向财政部门(政府和社会资本合作?#34892;模?#25512;荐潜在政府和社会资本合作项目。

在实践中,通常PPP项目是由行业主管部门、下属的平台公司或社会资本发起,向当地的财政部门申报。如果是省一级向下主导PPP项目的地区,是由市/县级的地方政府,委托当地的财政部门,向省PPP?#34892;?#30003;报,省PPP?#34892;?#20250;通过筛选和分类,建立三个“库?#20445;?#31034;范库、推介库和备选库,重点支持示范库和推介库的项目,例如给予省级的财政补贴等。

02

问题二

立项阶段《可研》的必要性,没有可研是否会影响下面工作的?#24179;?/STRONG>

这里的《可研》全称是《工程项目可行性研究报告》,是报发改委立项审批中重要的支撑?#21592;?#21578;。

在财政部发的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)?#20998;?#25552;到了,在项目发起阶段,“新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出?#24471;?#21644;初步实施方案;存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出?#24471;?#21644;初步实施方案?#20445;?#21487;以看出新建项目是必须要提交可研的,而存量项目因为已经立项,实际上也是提交过可研的。在《合同指南?#20998;?#20063;提到了“如包含工程建设的合作项目,应明确可行性研究、勘察设计等前期工作要求”。因此,从理论上?#27492;担?#21487;研是项目立项的依据,如果没有可研,项目不能通过立项,是否采取PPP都不可能实施。

现实情况是,各地都在紧锣密鼓的推动PPP项目,如果严格按照程序一步一步的实施,那么很可能错过一段时间的政策支持。以我们在某省操作的大量案例来看,通常是《项目建议书》报发改委审批确定立项之后,可以先提交PPP的初步实施方案,与可研同步?#24179;?#26368;终仍然需要可研来确定项目的边界条件、准确?#38382;?#20316;为调整实施方案的重要依据。

缺少可研会导致项目流程不完备,实施方案(或初步实施方案)依据不充分不准确,无论是业主方、社会资本,还是咨询机构?#21152;?#24403;清楚其中存在的风险。如果按照非常规的流程?#24179;?#39033;目,在具体操作实施中,需要向省级的相关部门了解清楚各项工作的要求,确保进一步降低风险。

03

问题三

哪些主体可以作为实施机构?

发改委2724号文对实施机构进行了描述:实施机构是由政府确定,作为PPP项目的实施主体,在授权?#27573;?#20869;负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

其中实施机构在选择合作伙伴时即作为采购人,通过政府采购的流程选择合作伙伴,同?#22791;?#36131;资格预审、谈判、最终确?#31995;?#24037;作(可以委托采购代理机构办理相关事宜)。

关于哪些主体能够成为实施机构,在财政部76号文中,“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作”。发改委2724号文也提出“按照地方政府的相关要求,明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构”。

综上,只要是政府授权的,职能部门、事业单位、行业管理部门、行业运营公司、其他相关机构(平台,地方国企)均可作为实施机构。

但是我们在实施的过程中发现,部分职能部门、事业单位、行业管理部门若作为实施机构,可能直接参与到项目的经营中,同时又承担了项目的监管、考核等职责,存在“既做运动员,又做?#38376;?#21592;”的风险。因此建议将实施运营?#22270;?#31649;考核分开,由两个主体分别承担各自职责?#27573;?#20869;的工作,以确保政府简政放权,不过度干预市场。

04

问题四

物有所值评价和财政可行?#26376;?#35777;由谁来做?

因为开展PPP项目财政承受能力论证的主体要么是行政机关性质的财政部门,要么?#35805;?#26159;事业单位的PPP?#34892;模?#20294;不管是财政部门还是PPP?#34892;模?#23427;们在聘请第三?#38454;?#19994;中介机构提供服务时,属于政府购买服务的范畴,也属于《中华人民共和国政府采购法》约束的范畴。因此,PPP项目本级财政部门或PPP?#34892;?#22312;会同行业主管部门开展财政承受能力论证工作并聘请第三?#38454;?#19994;中介机构予以协助时,必须符合政府采购法律法规的要求,而不能随意委托。

二、项目准备阶段

05

问题五

PPP项目在准备期需要完成哪些主要工作?

1、整体架构搭建;2、项目风险分配;3、项目运作方式确定;4、项目交易结构确定;5、项目合同体系确定;6、监管架构确定;7、采购方式确定;8、实施方案审核与核准。

06

问题六

PPP模式的核心要素?#24515;?#20123;?

PPP模式的核心要素有三个:一是社会资本与政府部门是平等的伙伴关系。在达?#28966;?#21516;目标的基础上,社会资本对利润的追求与政府公共部门对公共福利的追求也应被共同实现;二是利润的可控制性。PPP项目?#35805;?#37117;是社会公益项目,应确保其盈利,但不能因?#20998;?#26292;利而伤害其公益性;三是风险分担。PPP模式应根据承担能力划分风险,从而降低项目的整体风险。

07

问题七

PPP项目的交易结构包含哪些内容?

PPP项目的交易结构是项目结构设计中的核心?#26041;冢?#38656;要综合协调和合理配置各方权利义务。根据《财政部PPP模式操作指南》的相关规定,交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。

08

问题八

结构设计中应考虑哪些问题?

在PPP项目交易结构设计中通常应考虑项目类型、政府的市场化目标以及社会资本的投资目标、政府或国有企业的参与方式、项目建设?#27573;?#21644;资产?#27573;А?#39033;目资产权属、项目运营安排、计划实施进度、政府监管体系、价格水平及收费机?#39057;?#38382;题。

09

问题九

为什么要建立浮动收益率机制?

在PPP项目规划和实施过程中,社会资本最关注的无疑是回报率,但PPP项目的时间跨度长、投资额度大,如果调价机制不明确,?#36127;?#27809;有社会资本敢投入PPP项目,因此,建立浮动收益率机制,是解决基层政府“一头雾水”的关键,也是激活社会资本参与基础设施建设的重要途径。

10

问题十

是否有必要建立价格管控机制?

在PPP项目实践中,设计出一个科学合理的价格管控机制非常重要,有助于防止“短期的价格竞争行为”异化为“长期的价格垄断行为”。

要设计一个?#34892;?#30340;价格机制,来管控厂商在整个特许经营期内可能发生的价格垄断行为,并向厂商的价格行为施加竞争压力,可以采用“利润率限定?#20445;?#20215;格封顶或包干?#20445;?#21516;域、同业“价格比较”等方式,如在相关项目协议的价格章节中规定,如果结算价格经过一段时间的实施后,与同区域其他同类企业相比失去竞争性,明显高于同行业平均水平,则需重新核定结算价格;又如可以规定企业的成本,包括其采购设施数量、质量、价格和工程建设成本等,应当不高于行业的可比较的合理水平。

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问题十一

PPP项目的特许经营期应如何设计?

特许经营期的设计选择主要取决于两个因素:项目的施工难度(简单还是复杂)和市场特性(市场性还是合同性)。施工简单的项目,可?#21592;?#36739;准确地估计施工期,完工风险较小。因此,选用单时段结构还是双时段结?#20849;?#21035;不大。而施工复杂的项目,难以准确地估计施工期,完工风险较大,选用双时段结构可以降低项目公司的完工风险。再通过激励措施的设计,进一步调整完工风险在项目公司和政府之间的分担程度。而就市场特性而言,合同型市场中政府可以有多种激励措施设计用以选择,而市场型市场中,政府选择?#27573;?#36739;小。

12


08

问题十二

赋予特许经营权的PPP项目中投融资手段?#24515;?#20123;?

能?#30784;?#20132;通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营项目中,可采用的投融资手段包括?#35805;?#38134;行贷款,项目预期收益质押贷款,设立产业基金等?#38382;?#20837;股提供项目资本金,发行项目收益票据和资产支持票据,成立私募基金,发行企业债券、项目收益债券、公司债权、非金融企业债务融资工具等。

三、项目采购阶段

13

问题十三

由谁确定采购方式,社会资本方是否可以提出采购方式建议?

通常采购方式的选择,有所在地的财政部门最终确定,最终体现在“实施方案”中,批准了实施方案,就相当于批准了项目的采购方式。

社会资本可以根据项目的实?#26159;?#20917;,根据《操作指南》、《竞争性磋商管理办法》等文件的要求,提出采购方式的建议,但最终的决定(审批)权仍在地方财政。

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问题十四

竞争性磋商与竞争性谈判?#24515;?#20123;区别?

首先,“竞争性谈判”与“竞争性磋商”的最大区别,在成交供应商(社会资本方)的确定方式以及候选成交供应商(社会资本方)的推荐方法及评审标准中,“竞争性谈判”最终是由“价格?#26412;?#23450;(即以价格低者获得),“竞争性磋商”主要看“综合条件?#20445;?#32780;不仅仅看价格(综合情况最优着获得)。

第二,在程序和时限层面,竞争性磋商在总体上要宽于竞争性谈判。

第三,在保证金层面,竞争性磋商明确规定“供应商未按照磋商文件要求提交磋商保证金的,响应无效?#20445;?#32780;竞争性谈判无此明确规定。

第?#27169;?#22312;重新评审标准上,竞争性磋商增加了重新评审的情形,赋予政府方更多的权利。竞争性谈判规定:“除资格性审查认定错误?#22270;?#26684;计算错误外,采购人或者采购代理机?#20849;?#24471;以任何理由组织重新评审。”

而竞争性磋商则规定:“除资格性检查认定错误、分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准?#27573;А?#23458;观分评分不一致、经磋商小组一致认定评分畸高、畸低的情形外,采购人或者采购代理机?#20849;?#24471;以任何理由组织重新评审;采购人或者采购代理机?#20849;?#24471;通过对样?#26041;?#34892;检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。”

15

问题十五

竞争性磋商邀请供应商有几种方式?

有三种方式:1、在省级以上财政部门指定媒体发?#23395;?#20105;性磋商公告选择供应商;2、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取;3、采购人、评审专家分别推荐(需要出具书面推荐意见)。

16

问题十六

采用竞争性磋商,若意向投资人退出,如何解决?

如果意向投资人在竞争性磋商文件发出后选择退出,那本次竞争性磋商为无效,应选择二次采购。如果一直没有意向的投资人可以推荐,建议选择邀请供应商的第一种方式:在省级以上财政部门指定媒体发?#23395;?#20105;性磋商公告选择供应商。

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问题十七

资格预审是否属于PPP项目采购阶段的必要组成部分?

依照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第五条的规定:“PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应?#22791;?#25454;项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本和与其合作的金融机?#20849;?#19982;资格预审,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争”。法?#21830;?#25991;中“应当”系强制性规范,对于“应当”的理解就等同于“必须”。所以,PPP项目采购必须实行资格预审。

18

问题十八

业主方能否直接发布资格预审公告?

业主是可以自行招标、发布相关公告的,但由于大部分业主对此并不专业,所以?#35805;?#37117;采用委托的方式,委托专业的招标代理机构进行操作。以我们所操作的西部某市的PPP为例,业主方(地方政府)并不了解如何合法合规的招标,因此希望通过委托代理,将程序上的风险进行分摊和转移。

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问题十九

采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目,若在采购过程中符合要求的供应商只有一家,采购方应如何处理?

依照财政部2015年6月30日发布的《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》:采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目(含政府和社会资本合作项目),在采购过程中符合要求的供应商(社会资本)只有2家的,竞争性磋商采购活动可以继续进行。采购过程中符合要求的供应商(社会资本)只有1家的,采购人(项目实施机构)或者采购代理机构应当终止竞争性磋商采购活动,发布项目终止公告并?#24471;?#21407;因,重新开展采购活动。

 
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